Перспективы трансформации европейского порядка и варианты действий России обсудили на экспертном семинаре ДЗР
Мероприятие состоялось в рамках проекта «Взаимодействие России и Европы как управление уязвимостью партнера: взаимные риски и возможности отхода от конфронтационной повестки». С докладами выступили Д.В. Ефременко, руководитель Департамента зарубежного регионоведения Факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, Т.В. Бордачев, академический руководитель образовательной программы «Международные отношения: европейские и азиатские исследования», научный руководитель Центра комплексных европейских и международных исследований Факультета мировой экономики и мировой политики НИУ-ВШЭ, и С.А. Шеин, академический директор Аспирантской школы по международным отношениям и зарубежным региональным исследованиям Факультета мировой экономики и мировой политики НИУ-ВШЭ. В качестве дискуссанта выступил И. Пелличчиари, профессор истории институтов и международных отношений в Университете Урбино Карло Бо. Модерировал семинар Ф.А. Лукьянов, профессор-исследователь Факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, главный редактор журнала «Россия в глобальной политике», председатель Президиума Совета по внешней и оборонной политике.
В ходе мероприятия эксперты проанализировали перспективы и сценарии отношений РФ с европейскими странами и «коллективным Западом». Отношения между РФ и Европейским союзом характеризуются глубокой враждебностью, стороны стремятся выявить и использовать уязвимости друг друга. Эксперты выделили две модели взаимодействия с «коллективным Западом»: управление уязвимостями (выявление и использование слабых мест оппонента для достижения своих целей) и транзакционизм (ориентация на заключение сделок). Последний подразумевает два варианта взаимодействия: использование слабостей партнёра до предела для получения максимально выгодной (но, скорее всего, недолговечной) сделки и предоставление партнёру позитивных стимулов с тем, чтобы сделка была более устойчивой (но, возможно, менее выгодной в моменте).
В числе основных характеристик российско-европейских отношений участники отметили ставку ЕС на максимизацию уязвимостей РФ вместо равноправных сделок («игру с нулевой суммой»), навязывание Брюсселем контрагенту рамочных условий, основанных на принятии собственных норм и правил (ЕС как «нормативная империя»), влияние «новых» членов ЕС (инициативы недружественных стран интегрируются в общеевропейское нормотворчество, что приводит к выстраиванию отношений с Москвой по «нижней планке» возможного взаимодействия) и рост массива ограничений и санкций. В числе противоречий внутри ЕС были названы противостояние между сторонниками наднациональной федерации и концепции «Европы отечеств», напряжения, вызванные разноскоростной интеграцией и форсированное развитие военной промышленности, которое даёт выигрыш Германии и ограниченному числу стран, вынуждая остальных субсидировать этот процесс. В свете этого России необходимо активно продвигать концепцию мирового большинства и предотвращать сценарии, которые могут привести к утрате самостоятельного голоса в евразийских и европейских делах и использованию страны как источника ресурсов.
Участники семинара также затронули проблему кризиса институтов ЕС, которые являются предметом множества мифов, вызванных двойственным происхождением институтов европейской интеграции. С одной стороны, они являются результатом взаимодействия государств-участниц ЕС, негосударственных и внешних игроков, с другой — инструментом реализации политических интересов стран-членов, в т. ч. в контексте их конкуренции между собой. Эксперты отметили, что европейская интеграция возникла в 1950-е гг. как способ обеспечения несменяемости элит стран ЕС после Второй мировой войны. Интеграция стала механизмом сохранения власти существующих элит и включения «внесистемных» участников во внутреннюю политику. В политике ЕС институты (Европейская комиссия, Европейский парламент, Европейский суд справедливости) используются странами-членами дозированно, компетенции регулируются с целью реализации национальных интересов. Кроме того, они служат площадкой для межгосударственной конкуренции.
Несмотря на зависимость от стран-членов, институты ЕС способны расширять своё влияние через внешние связи и формировать политическую и регуляторную реальность, не всегда подконтрольную государствам. В периоды укрепления интеграции страны-члены ЕС теряют возможность проявлять «индивидуальный разум» во внешней политике, но в условиях кризиса интеграции начинают действовать более самостоятельно, что открывает им возможности для взаимодействия с внешними партнёрами. В числе таких кризисов были выделены крах комиссии Жака Сантера (показавший влияние национальных элит на институты ЕС), провал Конституции ЕС (не удовлетворила интересам Франции и Нидерландов) и её последующая переработка в Лиссабонский договор (закрепление чётких пределов компетенций европейских институтов). Наконец, назначение на ключевые посты в ЕС не самых выдающихся лидеров соответствует интересам национальных элит в сохранении своего влияния. Исходя из этого, для анализа кризисных явлений в институтах ЕС необходимо отслеживать сигналы изменений и учитывать, что после Лиссабонского договора страны-члены строго контролируют попытки институтов расширить свои компетенции.
Еще одной темой для обсуждения стало влияние на интеграционную динамику в ЕС украинского кризиса, который часто рассматривается как окно возможностей для институциональных преобразований в Европе, особенно в сферах внешней политики и обороны. К признакам, свидетельствующим об усилении наднационального компонента, можно отнести рост влияния Европейской комиссии во внешней политике (продвижение и реализация санкций, военно-экономическая поддержка Украины), создание конкретных механизмов (например, Европейский оборонный фонд) и обсуждение трансформации процедур принятия решений в Совете ЕС (отход от принципа консенсуса по внешнеполитическим вопросам). Однако усилению наднационального компонента препятствует приоритет внутренней стабильности над форсированной военно-политической интеграцией, поскольку ЕС опасается политической фрагментации и подрыва единства по более насущным вопросам.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что украинский кризис не стал драйвером радикальной трансформации ЕС, а скорее актуализировал существующие тенденции и противоречия. Межгосударственные отношения остаются определяющими для развития Европейского союза: национальные интересы и асимметричная взаимозависимость стран-членов сдерживают усиление наднациональных институтов. При этом реальные институциональные изменения будут зависеть от оценки итогов поддержки Украины и готовности стран-членов идти на дальнейшие компромиссы. Итоги урегулирования могут стать более значимыми для институтов ЕС, чем первоначальная реакция на кризис, т.к. потребуется публичная оценка эффективности поддержки Украины, ее цены и целесообразности принятых мер.
В продолжение обсуждения кризисных явлений внутри Евросоюза, участники семинара уделили внимание таким проблемам, как отсутствие меритократии в среднем звене управления (процесс найма подчинён политической борьбе и национальной идентичности, а не профессиональным качествам), отбор высшего руководства по соображениям политического баланса, а не заслуг, институционализацию конфликта интересов, который пришел на смену классической коррупции, ограниченности ресурсов и неэффективности бюрократии. Внешняя политика и дипломатия ЕС характеризуется слабостью дипломатического корпуса ЕС (который выражается в отсутствии контроля глав делегаций над ключевым инструментом влияния — распределением средств), разрывом между стратегическим мышлением и оперативным управлением, дефицитом квалифицированных кадров в дипломатических структурах и потерей «подушки безопасности» в дипломатии (отсутствием доверия и личных связей между ключевыми игроками).
Дополнительную напряженность создают трения между Европейской комиссией и Европейским советом, попытки расширить полномочия Европейской комиссии, доминирование отдельных стран (например, Германии), их влияние на общую политику и сдвиг приоритетов, когда поддержание институтами собственного существования становится важнее изначальных целей. ЕС оказался втянут в проект «Украина» с огромными политическими инвестициями, из которых сложно выйти. Дополнительно ситуацию осложняет кризис доверия к ЕС со стороны ключевых стран-членов — в том числе, со стороны Германии (находящейся в рецессии и теряющей веру в архитектуру ЕС) и Италии (разочарованной в текущей системе распределения влияния в ЕС).
Итоги семинара показали, что развитие и кризисы ЕС отражают борьбу между коллективным интересом и стремлением государств сохранить самостоятельность. Жесткий контроль стран-членов над компетенциями институтов, асимметрия влияния между ними и ориентация на сохранение власти национальных элит остаются определяющими, сдерживая централизацию и усиление наднациональных институтов. Европейская комиссия и ЕС в целом переживают глубокий структурный кризис, который затрагивает кадровые, институциональные и стратегические аспекты. Текущие геополитические вызовы усугубляют существующие проблемы в Европе, но не создают принципиально новых трендов. Перспективы усиления ЕС ограничены дефицитом доверия, ресурсов и общей стратегии, а также приватизацией стратегических секторов.
Подготовили Евгения Прокопчук, Майванд Мир, Алексей Петрушевский