Мы 18 лет ломились в ВТО. Но сейчас работать с ней некому
Комментарий профессора А.П.Портанского на Slon.ru
Непосвященному трудно представить, сколь огромная работа была проделана российскими переговорщиками за 18 лет присоединения России к ВТО. В итоге мы добились вполне сбалансированных условий членства, отвечающих, в целом, интересам российского бизнеса. Эти условия, кстати, лучше, чем те, которые получили в свое время Китай или Украина. Можно ли по этому случаю расслабиться и праздновать успех? Да, но ненадолго. Почему? Да потому, что полученные приемлемые условия присоединения теперь предстоит наилучшим образом реализовать. А для этого необходимы ясная стратегия участия страны в ВТО и, конечно же, грамотные кадры в нужном количестве при условии наличия адекватной структуры управления внешнеэкономическим блоком правительства. Стратегию можно отработать путем мозгового штурма. А вот с кадрами и структурой внешнеэкономического блока вопрос куда сложнее.
То, что мы сразу столкнемся с дефицитом квалифицированных кадров для работы в условиях членства в ВТО, похоже, признают на различных уровнях власти. Так, по словам председателя комитета Госдумы по экономической политике И. Руденского, России потребуются тысячи специалистов. Правительственные эксперты назвали цифру 300 специалистов – очевидно, это некий минимум госслужащих, которые должны владеть основами торговой политики и правил ВТО. Между тем, на сегодняшний день среди сотрудников министерств и ведомств не наберется и сотни таких экспертов. Проблема, однако, не решается удовлетворением лишь запроса госслужбы. Экспертов торговой политики должны также иметь предприятия – участники внешнеэкономической деятельности. И, наконец, еще нужно энное количество юристов – специалистов по праву ВТО, работающих в независимых консалтинговых компаниях или адвокатских бюро, а также на крупных предприятиях.
Если специалистов в области торговой политики у нас худо-бедно готовят несколько вузов в Москве и Санкт-Петербурге (всего менее пяти на всю Россию!), то вот нужную квалификацию в сфере права ВТО на соответствующем уровне, пожалуй, сейчас не обеспечивает ни один российский вуз. Действующих специалистов по праву ВТО у нас в настоящее время можно пересчитать по пальцам, так же, как и консалтинговые компании, способные предоставлять услуги в этой сфере. Для справки, в США число подобных компаний составляет не одну тысячу.
Описанная ситуация не может не вызвать недоумения: как же так – мы 18 лет вели переговоры, намереваясь стать членом ВТО, а о подготовке специалистов не позаботились? Почему так произошло? Ответ не лежит на поверхности, но он может быть найден, если понять, что данный вопрос является неотъемлемой частью более крупной проблемы – проблемы отношения руководства страны к присоединению к ВТО на протяжении последних десяти лет. Беда в том, что это отношение далеко не всегда отличалось твердостью и последовательностью в достижении поставленной цели.
В первой половине нулевых годов присоединение к ВТО считалось приоритетом номер один экономической политики страны. Так, по крайне мере, говорил тогдашний президент В.Путин. А вот в начале 2010 года, т.е. менее чем за два года до официального принятия РФ в ВТО, первый вице-премьер В.Зубков заявляет перед журналистами в Берлине, что «вступление в ВТО теперь не приоритет». Понятно, что высокопоставленный правительственный чиновник вряд ли выражал свое личное мнение – скорее всего, он транслировал настроения наверху. Или вот еще один исторический факт. В 1995 г., в самом начале наших переговоров о присоединении к ВТО, в Женеву отправилась делегация в составе четырех членов правительства, среди которых был вице-премьер, министр экономики, главы ЦБ и таможни. Потом нашу делегацию возглавлял первый замминистра внешних экономических связей, потом просто замминистра и, наконец, глава департамента Минэкономразвития. Реакция на такое снижение уровня представительства за рубежом была естественной и логичной: «Россия теряет интерес к ВТО» – говорили в западных столицах. У нас это почти никого не беспокоило, за исключением, может быть, тогдашнего министра экономического развития Г. Грефа.
Несмотря на активизацию переговоров на заключительной стадии, в начале осени 2011 г., т.е. всего за несколько месяцев до 16 декабря 2011г., когда нас официально приняли в ВТО, устами руководителей экономического блока правительства было сказано, что российский бизнес должен быть готов к двум сценариям: «Россия член ВТО» и «Россия не член ВТО». Понятно, что подавляющее большинство российских бизнесменов и чиновников посчитало, что реалистичным является второй сценарий.
Разумеется, в описанной ситуации озаботиться подготовкой кадров для работы в условиях ВТО считалось по меньшей мере не совсем актуальным, ведь есть задачи и поважнее. Собственно, именно таким образом был заточен и внешнеэкономический блок правительства во главе с первым вице-премьером Игорем Шуваловым, кстати, председателем правительственной комиссии по присоединению к ВТО и ОЭСР. Игорь Иванович – вполне современный и эффективный чиновник. Однако в правительстве ему поручено курировать 15 направлений, среди которых ВТО никогда не было ведущим. Ибо есть еще сочинская Олимпиада, саммит АТЭС во Владивостоке и другие задачи, выполнение которых находится под самым пристальным вниманием Кремля.
В этой связи уместно сказать несколько слов о структуре управления внешнеэкономическим блоком правительства в условиях членства в ВТО. В соответствии с практикой большинства стран-членов ВТО с развитыми внешнеэкономическими связями, в системе госуправления должен быть единый орган, отвечающий за международные торговые переговоры, причем эта функция должна быть главной в деятельности данного органа. В одних странах данная функция возложена на министерство торговли, в других создан специальный орган, как, например, Комиссариат по торговле в Комиссии ЕС или Офис представителя США на торговых переговорах (USTR). Как полагают многие наши эксперты, именно пример американской структуры мог бы быть весьма полезен для нас в практическом плане.
В нашей системе госуправления на сегодняшний день функции реализации торговой политики оказались разорваны по меньшей мере между тремя структурами: Минэкономразвития, Мипромторгом и недавно созданной Евразийской экономической комиссией, в которой учрежден пост торгового комиссара. Ведущим, но не руководящим, де-факто остается Минэкономразвития РФ, однако ведение международных торговых переговоров – лишь одна функция данного министерства из многих других.
Каким же образом будет в ближайшее время решаться вопрос кадрового дефицита в сфере торговой политики? Судя по поступающим сигналам, будет произведена некая «подстройка» ключевых министерств и служб, имеющих непосредственное отношение к реализации торговой политики. Речь идет о Минэкономразвития, Минпромторге, Минсельхозе, Россельхознадзоре, Роспотребнадзоре и ФТС. Увеличения чиновников сразу не планируется, – вместо этого будет производиться «оптимизация деятельности» под новые задачи. Минэкономразвития рассчитывает остаться координирующим органом.
Таким образом, кардинальных перемен во внешнеэкономическом блоке в связи с присоединением к ВТО пока не ожидается. «Подстройка» и «оптимизация деятельности» таковыми не являются. Создания единого органа, отвечающего за ведение международных торговых переговоров с серьезными полномочиями, также не просматривается. А следовательно, и в решении кадровой проблемы не стоит ожидать прорыва. Ибо на практике в правительстве данный вопрос должен постоянно проталкивать чиновник высокого уровня и веса. Но ни в структуре правительства, ни в администрации президента соответствующей должности еще не создано.
В ВТО существуют разные модели поведения стран: от пассивной до весьма активной. Активная позиция предполагает постоянное участие в переговорах в рамках организации, работу в так называемых неформальных переговорных альянсах в интересах своего бизнеса и пр. Главным при этом остается защита торгово-экономических интересов своей страны. В решение данной задачи должны быть вовлечены не только сотрудники загранаппарата, но и многочисленные чиновники и эксперты внутри страны. Причем первые годы членства в ВТО предполагают особенно объемную и напряженную работу: предстоит изучить опыт других стран в ведении торговых споров, в защите своих отраслей промышленности и сельского хозяйства, в поддержке производителей и экспортеров. Только освоив этот накопленный огромный массив опыта, можно рассчитывать на успешную и активную деятельность в ВТО.
Таким образом, если страна, становясь членом ВТО, намерена добиваться качественного решения всех перечисленных задач, то для этого потребуется, конечно же, не 300 экспертов, а на порядок больше. Обзавестись таким числом профессионалов можно в лучшем случае лет через пять – и то если без промедления начать активно направлять молодежь для учебы за рубежом по соответствующему профилю, ибо в наших вузах достаточных возможностей пока просто нет.
А.П.Портанский – профессор факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, Slon.ru